蘇大學子三下鄉——走進綠水沃野，求索延包難題

學校名稱：蘇州大學
實踐團隊：螢火不息——第三輪承包期農村土地調整方案調查隊 
作者姓名：林伊夢
關鍵詞：二輪延包  農業現代化  土地流轉  產權改革  村民自治
 
一、調研背景
（一）“長久不變”之政策大方向
隨著從20世紀90年代開始的第二輪土地承包即將迎來期滿，如何順利實現土地延包成為舉國關注的問題。我國實行農村集體所有、農民家庭承包經營的農村土地制度。我國的農村承包地達到了14億畝，涉及近兩億農戶。土地延包政策產生的影響舉足輕重、關系國計民生。
2017年，黨的十九大明確提出，要堅定不移地保持土地承包關系的穩定和長久不變，并將第二輪土地承包到期后的延長期限定為30年。2019年11月26日，中共中央和國務院發布了《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，對“長久不變”的政策內涵作出了詳細闡述——一是保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，二是保持農戶依法承包集體土地的基本權利不變，三是保持農戶承包地的穩定。根據《意見》及相關政策文件，“長久不變”的戰略有利于鞏固和完善農村基本經營制度，促進中國特色現代農業發展，推動實施鄉村振興戰略，保持農村社會和諧穩定。該戰略著眼于我國的基本國情和制度，明確農戶未來30年的土地權益，增強了農民對未來的信心。
但與此同時，“長久不變”戰略并不意味著僵硬的“一成不變”，當前國家提出了“大穩定、小調整”的改革方向，預留了土地小調整的空間。加之，理論界和實務界都出現了許多聲音，主張第二輪土地延包不能簡單地“一延了之”，因為這在響應新時期“三農”問題上可能并不有利。探索解決承包地調整問題的方案將成為做好二輪延包工作的重中之重。
（二）新環境下“小調整”之必要
盡管中央出臺的政策法規對承包地調整趨于嚴控，但廣大農村中仍然存在調整承包地的強訴求。之所以如此，是因為在跨世紀的第二輪承包期內，無論是農村人口結構，農業生產方式，還是土地經營方式，都發生了很大的變化，鄉村的人地關系和農業經營格局進入了重構的階段，人地矛盾也在不同程度上顯現出來。就農村人口變化而言，據統計，2000-2019年錯過第二輪土地發包的農村新出生人口約有1.67億人，此外還有部分跨村流動的嫁入媳、入贅婿等群體也未能享有承包地。另一方面，部分農戶家庭在承包期內因戶籍變動或人口死亡存在人口結構變化，但這部分人口仍享有原有分配的承包地。據測算，1999-2019年人地不匹配的累計人數達2.09億人。此類人地矛盾導致二輪延包期間的承包地調整成為亟待解決的難題。
而除了著眼于每個成員的土地承包權利之外，二輪延包承包地調整還應適應農業現代化的需要，這意味著要為土地經營權的有序流轉創造更好的條件，進一步解決土地細碎化問題，即解決農業現代化和土地分散占有之間的矛盾，通過整合土地來進行農業的規模經營，健全農業經營體系與農業社會化服務體系，將各類農戶引入現代農業發展軌道。
總而言之，在堅持“長久不變”政策大方向的基礎上，要借二輪延包契機進一步調整完善新形勢下的農村土地生產關系，由此在穩定基本經營制度的同時，更好地維護農民權益，推進農業農村現代化，實現鄉村振興。本實踐團隊基于這一目標針對江蘇省蘇州市吳江區展開調研，從該地農業農村的特質出發，深入農民生活和農業發展的真實場景來思考延包相關問題，并結合我國的改革和發展要求，探索適合該地的承包地調整方案。
二、調研成果
（一）吳江區總體農業產業特征
蘇州市吳江區地處蘇浙滬三省市交界處，作為中國經濟最活躍，最發達的地區之一，其農村經濟發展水平較高；又因其位于長江三角洲中部，擁有豐富的水資源和適宜的氣候條件，而成為農業生產的重要區域，糧食綜合生產能力高，糧食種植面積30萬畝以上，糧食年產量連續保持在3億斤以上，年度農業產業生產總值則連續保持在37億元以上。
（二）吳江區農業現代化發展狀況
吳江區農業生產體系現代化程度較高，集中體現在其完善，現代化的農業基礎設施建設，其建成了多個現代農業園區，并通過對農田的整合改造實現了集中連片高標準農田全覆蓋，農業生產高度規模化智能化，土地資源利用率高。與之相伴的，是吳江區農村集體產權制度改革，“三權分置”程度較深，大部分農村集體土地都流轉出去進行集約化經營。2024年1月，吳江區首次通過公開拍賣的方式完成了農村集體經營性建設用地使用權的交易，成交總額達到1256萬元。
（三）吳江區農村社會治理特征
吳江區農村社會治理模式更趨于多元化和現代化，政府、社會組織和村民共同參與鄉村治理，村民素質和公民意識更能適應快速變化的社會需求，村民自治組織更能在關乎土地的集體決策中發揮作用，維護村民權益、反映村民意愿。
三、調研總結與建議
基于吳江區特有的農業農村結構與發展情況，本團隊試圖探索適合該地的承包地調整方案，將針對二輪延包中的幾個重點問題，就吳江區的情況提出相應的設想與建議。
（一）農村人口變化對于承包地調整提出的要求
吳江區自改革開放以來，也大約就是第二輪承包期的三十年間，經歷了顯著的城市化進程和經濟轉型，這些變化對農村人口結構產生了重大影響，主要表現為城鎮化進程加速和鄉村人口比重的下降。根據最新的人口普查數據，吳江區的常住人口在過去十年中鄉村人口比重下降。2020年的人口普查顯示，吳江區的城鎮常住人口占75.15%，而鄉村常住人口占24.85%。與2010年相比，城鎮人口增加了379381人，鄉村人口減少了108238人，城鎮人口比重上升了13.78個百分點。由此，靜態穩定的承包區與動態變化的人口數量與結構產生了矛盾。
除此之外，該地作為土地利益較為密集的發達地區，農業效益較高且農業補貼較多，土地已經福利化。而且，大部分農民并未在城市獲得制度性社會保障，他們仍然將土地租金視為主要的養老保障，土地利益調整仍然非常重要。于是農民更加期待土地利益重新分配。
可以肯定的是，“一延了之”成為被排除的選項。該地應在中央給定的政策空間和本村村民的調地訴求之間尋求平衡。其一，需要考慮政策要求，不能突破政策上的“嚴格禁止”；同時要充分利用好政策空間，在不觸碰政策底線的前提下滿足村民的實際需要。
就第二輪承包期這個時間跨度來看，吳江區農村的各類人地矛盾或顯性或潛在，都在不同程度上存在著，在迎來“延包”這樣一個最佳的矛盾化解窗口期時，如果該地能夠盡快在符合政策要求的前提下，以妥善的方式處理好區內的人地矛盾，對降低二輪延包的執行成本和保證農村地區未來的發展都大有裨益。
（二）三權分置與土地流轉下的土地調整方式
吳江區農業經營方式高度規模化，集體產權制度改革程度深，經過高標準農田整治項目，已流轉土地比重極高，對于這一狀況，合適的針對無地人口設計的土地調整具體措施應是“確權確畝不確地”，也就是“動賬不動地”，即重新確定承包人口，計算得出人均承包面積，并折成相應租金，不確定具體地塊。
更具體來說，就是對已確權到戶的全部承包地，按照集體經濟組織成員確定辦法重新確定承包人口，再采取“確權確畝不確地”的形式繼續承包到戶，按照重新確定的承包人口數量對土地流轉租金進行平均分配，有地人口和家庭承包耕地總面積在新的承包期內保持三十年不變。未分配到戶的集體機動地繼續由集體統一經營或流轉，所得收入在進入新的承包期后，專項用于新增人口的利益補償（規定補償不得高于其他成員延包的土地承包權標準，但實際補償與已確權成員的流轉租金分配基本一致），集體公益事業建設，困難成員救濟等，形成一種“貨幣化”的土地調整模式。基于該地地方財政實力，也更有機會采取提供非農就業機會或社會保障補償等方式輔助這種土地調整措施。
“確權確畝不確地”的調整方式能夠契合該地現代化農業經營模式，這同樣也是因為，該地農村較早地實現了土地流轉，沒有土地確地的條件，農村土地股份化配置條件下，土地承包權穩定，土地經營權放活，形成高效的三權分置制度。這樣不僅更能夠釋放土地利用效率，也能夠減少關于土地邊界、補償的矛盾。
（三）村集體村民自治組織在延包中的角色
吳江區農村村民小組的公共服務能力較高，村級治理積極有效，村民素質以及公民意識相對高，村民自治組織更能發揮民主決策功能，加之承包地調整方案應“一村一策”，堅持因村施策，充分梳理各村的有利條件，分析各村承包地調整的現實矛盾和主要問題，堅持因地制宜、從實際出發的原則，而村民自治組織最為了解本村，最能代表村民權益意愿，故應使村集體村民自治組織擁有一定的自主決策空間，從而體現對村民意愿與主體地位的尊重。
1998年的《土地管理法》從法律上明確了“小調整”的條件：必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。這一規定也體現了村民自治在承包地調整中的重要作用。
除此之外，以政治邏輯看，土地調整反而為村集體與村民打交道提供了一個機制性的渠道，對村莊治理的意義重大，能夠有效提高村莊公共物品和服務的供給水平。就這一方面來說，發揮村集體在延包中的作用還有利于民主政治的完善發展。
 
參考文獻
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